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法律援助法施行:人民法院继往开来、任重道远
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2022年01月13日 星期四 往期回顾
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法律援助法施行:人民法院继往开来、任重道远
中国政法大学国家法律援助研究院首席专家、教授、博士生导师 顾永忠
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    我国第一部法律援助法自2022年1月1日起施行,这意味着我国法律援助制度和法律援助事业步入新时代。回顾我国法律援助制度的萌芽、建立和发展的历史,人民法院始终肩负重任,走在前列。

    一、我国法律援助制度的发展历程

    新中国的法律援助最初源于刑事辩护的需要,并促进了律师制度的建立。1954年,新中国第一部宪法和人民法院组织法都明确要求,人民法院审理案件,被告人有权获得辩护。被告人除自己行使辩护权外,可以委托律师等为自己辩护。人民法院认为有必要的时候,也可以指定辩护人为他辩护。其后从1955年始,北京、上海等二十多个城市开始试行律师制度,后因故未运行起来。

    1979年7月,我国第一部刑事诉讼法诞生。除重申被告人有权获得辩护,包括自行辩护和委托辩护外,还明确规定“公诉人出庭公诉的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院可以为他指定辩护人。被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当为他指定辩护人”。与此相适应,1980年8月立法机关通过《中华人民共和国律师暂行条例》,重建律师制度,其中在“律师的主要业务”中明确规定“接受刑事案件被告人的委托或者人民法院的指定,担任辩护人”。至1996年3月刑事诉讼法修改时,法律援助的范围进一步扩大,被告人如果是盲、聋、哑人,未成年人,以及可能判处死刑的人但没有委托辩护人的,人民法院应当指定律师为其辩护。

    2003年7月,国务院发布《法律援助条例》,在立法上全面建立了法律援助制度,法律援助的范围从以往主要是刑事诉讼领域,扩大到民事、行政诉讼领域以及非诉讼领域。其后法律援助事业的发展进入快车道。据统计,全国法律援助机构办理法律援助案件的总数,2003年为166433件,到2011年达到844624件;受援人总数也从2003年的293715人增至2011年的946690人。其中,刑事法律援助案件总数在2003年是67807件,2008年达124217件,2011年113717件;民事法律援助案件从2003年的95053件,至2011年达到726826件。

    在以上过程中,无论是刑事法律援助案件还是民事法律援助案件都是发生在法院审判活动中,人民法院始终肩负着法律援助的重任。其中刑事法律援助在很长一段时间并不介入审前程序,几乎都是法院在刑事审判中依法指定律师辩护的案件,只有少量案件是经当事人申请获得的法律援助。而民事法律援助则全部是经当事人向法援机构申请获准后由律师到法院民事审判中代理当事人参与的案件。可以说,那个时期的法律援助,无论是程序上还是实体上的保障,法院承担着重要责任,发挥着重要作用。

    2012年3月,立法机关对刑事诉讼法进行了第二次修改。同年召开的党的十八大在全面深化改革的大背景下推出新一轮司法改革,我国法律援助进入新的发展阶段。在此之前,刑事法律援助只限于审判阶段,只有符合条件的以上所述三类被告人没有委托辩护人的,人民法院应当为其指定辩护人。2012年刑事诉讼法修改后,不仅提供刑事法律援助的诉讼阶段从审判阶段扩展到审前阶段包括侦查阶段和审查起诉阶段,而且法定应当提供法律援助的范围也从原来三类人扩大到五类,又增加了可能判处无期徒刑和尚未完全丧失辨认和控制自己行为能力的精神病人,并且以上五类对象既包括犯罪嫌疑人也包括被告人,从而使我国刑事法律援助制度迈上一个新台阶。

    2014年10月,党的十八届四中全会决定提出在刑事司法领域“推进以审判为中心的诉讼制度改革”和“完善认罪认罚从宽制度”两项重大改革任务。在推进改革过程中,最高人民法院和司法部以极大的改革勇气和责任担当,于2017年10月提出了“刑事案件律师辩护(审判阶段)全覆盖试点”,先后从八个省市推向全国范围。此项改革试点的实质是扩大刑事审判阶段法律援助的范围,凡没有委托辩护人的被告人,一律由法院通知法律援助机构为被告人指派辩护律师。几年来此项改革试点已取得显著成效。2021年9月在国新办举行的新闻发布会上,司法部副部长熊选国表示,从2017年开始的刑事案件律师辩护全覆盖试点工作已扩展到全国2300多个县市,占县级行政区域总数的80%以上,全国刑事案件律师辩护率达到了66%。

    与此同时,伴随“完善认罪认罚从宽制度”的改革进程和2018年10月刑事诉讼法再度修改,法律援助值班律师制度应运而生,大量值班律师工作站走进了法院,解答群众法律咨询,参与有关调解、诉讼活动,在司法为民、促进公正方面做出了积极的贡献。

    二、法律援助法对人民法院提出的新要求

    2021年8月,我国第一部法律援助法正式通过,并于2022年1月1日起生效施行,我国法律援助迈入新时代。法律援助法的施行对人民法院也提出了新的要求,概括起来就是继往开来,任重道远。

    其一,法律援助法作为国家立法,与《法律援助条例》不同,向包括法院在内的公安司法机关提出了明确要求,“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助,为法律援助人员开展工作提供便利”。

    其二,法律援助法作为国家立法,在现行刑事诉讼法规定的刑事法律援助范围的基础上又有所扩大,其中直接并且单独涉及法院的有两项,而要做好这两项工作,法院不仅面临挑战,而且任重道远。

    第一项是对于“申请法律援助的死刑复核案件被告人”,法院应当通知法律援助机构指派律师担任辩护人。这项工作直接涉及最高人民法院,辐射面广,也充满挑战性。在笔者看来,做好以下几个环节非常重要:一是切实告知死刑复核案件被告人依法享有申请并获得法律援助的权利。由于此类案件的被告人关押在全国各地,而作为办案机关的最高人民法院又在北京,如何把这项权利切实告知到分布在各地的每一名被告人应当是此项工作的首要之举。二是精心安排并及时指派称职的律师办理案件。通常情况下,法院办理案件需要法律援助时,都是通知所在地法律援助机构指派律师。但是,最高人民法院在北京,而被告人在外地,并且办理的又是在两审终审制之下已经对被告人判处死刑的案件,通知哪里的法援机构、安排哪里的律师担任辩护人就需要全面、慎重考虑。笔者认为,建议由最高人民法院直接与各省法律援助中心直接建立通知指派关系,并且原则上原审程序有过法援律师参与办案,经被告人或其近亲属同意的,可以再次指派。被指派的律师对案情已经熟悉,如果当事人或其近亲属又同意再次指派,说明双方已经建立基本信任关系,这对办好案件非常重要。当然,如果当事人或其近亲属不同意,则应当另行指派律师。此外,对办案律师应当提出任职条件包括执业年限、办案经历、专业素质等要求。三是充分保障法援律师的诉讼权利,包括会见权、阅卷权等,并高度重视律师的辩护意见,确保律师在死刑复核案件中真正发挥辩护作用。

    第二项是“其他适用普通程序审理的刑事案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”。这是对近年来开展的刑事案件律师辩护全覆盖试点的立法回应和安排,并且也只涉及法院一家。考虑到司法资源特别是律师资源的不均衡,法律援助法没有提出“应当通知”的强制要求,而是“可以通知”的弹性要求。尽管如此,各地法院应当与当地司法行政机关互相配合,在总结试点经验的基础上,积极创造条件,力求使适用普通程序审理的每一案件的每一名没有委托辩护人的被告人,都可获得法援律师。这项工作涉及面广,案件数量大,需要法院长期不懈做出努力。

    其三,法律援助法第二十七条对于如何处理委托辩护与法援辩护的关系作出明确规定:“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时,不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”由此在立法上确立了委托辩护优先法援辩护的原则。人民法院应当依法处理好司法实践中遇到的此类问题,在确保当事人及其近亲属充分享有并行使委托辩护权的前提下依法提供法援辩护。

    其四,法律援助法第三十一条、第三十二条对于民事、行政诉讼法律援助的条件和范围也作了明确规定,这些案件的法律援助主要发生在民事和行政审判活动中,也需要法院与司法行政机关相互配合,充分保障当事人依法获得法律援助的权利。

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